지역주택조합의 문제점과 개선 방안(제안)

지역주택조합사업이란 무주택자 또는 전용면적 85㎡ 이하(기준변경 전은 60㎡ 이하) 주택 1채를 가진 사람들을 조합원으로 모집하여 공동으로 아파트를 지어 주변의 아파트 분양가 보다 낮추어 공급한다는 취지의 사업입니다. 주택법 제11조(지역주택조합의 설립 등)을 근거하여 추진되는 이 사업은, 서민들의 내집마련의 꿈을 실현시키고자 비영리를 목적으로 추진되는 사업인데 여러곳에서 문제점이 제기되고 있어 서울시에서는 금일(2025. 11. 07) 보도자료를 통해 서울시 지역주택조합사업지 전수조사를 통해 550건의 문제사업장을 적발했다고 보도하고 있습니다. 오늘은 이러한 조합원 보호 최우선 조치에 나서겠다는 서울시의 보도자료를 토대로 문제점과 개선방향에 대해 생각을 정리해 보는 시간을 갖겠습니다.  

지역주택조합 실태조사 주요 지적사항

1. 공개대상 자료 미공개 : A지역주택조합 등 38개 조합은 조합의 인터넷 홈페이지에 필수 공개 대상 자료 중 용역업체 선정 계약서, 조합총회 및 이사회 등의 의사록, 분기별 사업실적보고서, 연간 자금운용 계획서, 월별 자금 입출금 명세서 등을 게시하지 않은 것으로 확인.
2. 조합원 가입계약서 필수사항 누락 : B지역주택조합 등 14개 조합은 조합원 가입 계약서의 필수 포함사항 중 주택건설대지의 사용권원 및 소유권을 확보한 면적 및 비율, 조합원 탈퇴 및 환급의 방법, 시기 및 절차, 사업비 명세 및 자금조달계획에 관한 사항, 청약 철회 및 가입비 등의 예치·반환 등에 관한 사항 등을 누락한 것 으로 확인.

3. 일몰기한 경과, 사업종결(해산) 총회 부적정 : C지역주택조합 등 22개 조합은 주택법 제14조의2에 따라 개최하는 총회에서 주택조합 사업의 종결(해산) 여부를 결정하는 경우, 사업의 종결(해산) 시 회계보고에 관한 사항과 청산 절차, 청산 금의 징수ㆍ지급방법 및 지급절차 등 청산 계획에 관한 사항이 해당 총회 안건에 포함되어 총회 의결을 거쳐야 하나 이를 하지 않은 것으로 확인.

4. 총회 의결사항 부적정 이행 : D지역주택조합 등 15개 조합은 반드시 총회 의결을 거쳐야 하는 사항인 자금의 차입과 그 방법ㆍ 이자율 및 상환방법, 예산으로 정한 사항 외에 조합원에게 부담이 될 계약의 체결, 사업비의 세부 항목별 사용계획이 포함된 예산안 등에 대한 총회의결 부적정 이행.

5. 실적보고서 미작성 및 필수사항 누락 : E지역주택조합 등 22개 조합은 업무대행자, 주택조합 발기인 또는 임원이 분기별 실적보고서를 미작성하거나, 실적보고서상 필수 포함사항인 조합원(주택조합 가입 신청자) 모집 현황, 해당 주택 건설대지의 사용권원 및 소유권원 확보 현황, 용역 계약체결 현황, 자금의 차입에 관한 사항 등 일 부 내용을 누락한 것으로 확인.

6. 연간 자금운용계획 및 자금집행실적 미제출 : F지역주택조합 등 19개 조합은 매년 2월말까지 직전 연간의 자금운용 계획 및 자금 집행 실적 자 료, 직전 연도의 등록사업자, 업무대행자 선정 및 변경 서류, 조합임원의 선임 및 해임에 관한 서 류, 직전 연도의 12월 31일을 기준으로 토지의 사용권원, 소유권의 확보 현황에 관한 자료 등을 제출하지 않은 것으로 확인.

지역주택조합 비리 주요 적발사항

1. 지역주택조합 추진위원회는 사업지 내 정비구역 및 토지거래허가구역으로 지정되어 토지소유권 확보 및 추가 조합원 모집 등 사업 추진이 불가함에도 불구하고, 추진위원장 이 친동생을 새로운 모집 주체의 대표자로 내세워 동일 사업지 내 조합원 모집 신고 없 이 182명의 조합원을 가입시켜 출자금 형식의 투자금(가입금)을 수령함.

2. 지역주택조합 추진위원회는 토지주와 매매계약을 체결하고도 추진위원회 명의가 아 닌 업무대행사 명의로 소유권이전등기 후, 업무대행사가 납부하여야 할 부동산담보대출 이자, 세금 등을 추진위원회가 장기간 대납함 .

3. 지역주택조합 추진위원회는 조합원 모집대행 계약에 따르면 조합원 모집대행 용역비 는 업무대행사가 지급하는 것으로 되어 있음에도 불구하고 추진위원회 사업비로 지출함.

4. 지역주택조합 추진위원회는 2017년부터 현재까지 추진위원장 개인계좌를 통해 직접 적인 증빙 확인이 불가한 자금 약 1억6천만원을 지출함.

지역주택조합 사업의 문제점 진단

1. 토지확보의 불안정성 및 시행 대행사의 주도적 사업진행

  : 이 사업은 토지소유자로 부터 매입작업을 비롯해 조합 설립 이전부터 토지를  80% 이상 확보해야만 진행되는 사업이므로 실제계약되는 사항은 가계약·허위계약을 토대로 추진되는 경우가 상당부분 발생한다. 토지거래를 하겠다고 계약한 토지주외의 토지소유자가 매각을 거부할 경우가 많아 사업이 장기 표류하거나 중단되는 현장이 다수 발생한다. 조합원 모집 후 5년이 지나도 착공 못 하는 지역은 서울을 비롯한 광역도시에서 상당한 사업장이 존재한다.

또한, 실질적 사업 운영 주체는 조합이지만 업무를 대행하는 민간 시행사(대행사)가 과도한 용역비와 지분 및 수수료를 챙겨가는 경우가 다수이다. 이는 재개발, 재건축조합사업과 달리 사업수익을 "0"원으로 맞추어 수익이 없는 서민 주도의 비영리 사업이라는 특성탓에 품질은 어찌됐던 지출을 늘려 수익이 없는 구도를 만들어야 하는 사업의 구조적 문제에서 기인할 수도 있다. 모집하여 결성된 조합원은 의사결정권이 약하고, 이 사업의 특성을 잘 아는 민간 시행사 주도로 사업이 진행되다 보니 위와 같은 비리나 지적사항들이 나오는 것이 아닌가 생각된다.

2. 조합원 및 금융조달 문제

초기 분담금(가입비, 조합운영비 등)을 납부하고 나면, 진행되는 사업이 지연되거나 중단 될 경우 환불받기 어려워 추가분담금을 내기 일쑤다. 초기 자금확보가 어려워 토지매입문제가 발생되며, 금융기관은 토지확보율 미달이나 시공사의 신용공여가 어려울 시 조합 신용도는 떨어져 대출자체를 거부하는 상황이 생긴다. 따라서, PF(Project Financing) 구조가 불안정하여 사업 진행 중 자금난이 발생한다. 이렇듯 조합원은 전문성이 부족하고, 대부분 시행 대행사에 의존하기 때문에 추진위원회나 조합은 어쩔 수 없이 사업자금의 긴급조달 등 불투명한 회계처리를 하는 사례가 많을 수 밖에 없는 구조이다. 

3. 조합원 분담금과다 및 관리감독 문제

자금조달의 문제 뿐만 아니라 최근 토지거래허가구역, 투기과열지구 등에서 분양가상한제까지 적용 되면 수익성은 더 떨어지게 된다. 그렇게 될 겨우 조합원들은 추가적인 분담금을 또 강요받을 수 밖에 없다. 또한, 주택법상 “비영리조합”임에도 불구하고 지자체의 인허가·회계감사 권한이 제한적이어서 사업계획 승인 후 문제가 발생해도 관할관청이 개입하기 어려운 구조도 문제점으로 지적되고 있다.

향후 개선방안

1. 토지를 확보해야 하는 기준 80% 충족으로 조합설립 인가를 받을 수 있는데, 확보되었다고 보는 80%의 기준은 잔금을 치르지 않은 계약서 만으로도 확보의 비율안에 있다는 것이 문제의 시작이다. 주택건설대지의 사용권원, 소유권 확보면적, 자금조달계획에 관한 사항 등 조합원 모집시 예치했던 예치금 및 반환에 관한 사항과 토지확보의 기준(등기 이전 기준 등) 강화 및 실질적검증사항(감정평가서 및 토지계약서 제출 등)을 의무화하는 것이 필요하다.

2. 조합 설립이전 조합원을 모집할 시. 신고제(국토부 등록제) 강화하자는 제안과 모집 조합원에게 총사업비와 주요 지출항목, 토지확보의 현황을 반드시 고지하여 시행할 수 있도록 법령 개정이 필요하다. 또한, 시행(대행)계약 시 관할관청의 승인을 의무화하고 도시정비법과 같이 지역주택조합에 맞는 표준계약서를 도입하여 조합과 조합원의 권리보호를 강화하여야 한다. 이로써 비리가 많은 시행(대행)사의 과도한 이익을 방지하는 등 용역비 상한제 도입을 검토해야 한다.

3. 일정 요건이 충족될 경우 LH, SH, GH 등의 공공지원형 지역주택조합으로 참여하도록 유도하여 공공이 자금관리, 회계감사, 사업진행 점검을 담당하도록 제도화한다면 금융조달의 문제점을 해결함과 동시에 안정적 구도의 사업이 진행될 것으로 판단된다. 

4. 이외에도 조합설립 이후 탈퇴하고자하는 조합원들을 위해 예치금의 환불 기준을 명확히 하여 투명한 사업진행을 유도해야 한다. 표준약관을 도입하거나 피해조합원 구제를 위한 주택조합분쟁조정위원회를 신설하여 지원해 주는 것도 검토해야 한다.

 

지역주택조합은 “집없는 서민들이 모여 조합을 결성하고, 결성된 조합원이 직접 시행한다는 선의의 의도”로 출발했지만, 현실은 아파트 품질은 뒷전이고 수익을 제로화 하고자 과도한 지출이 빈번하게 되는 구도의 사업이 하루빨리 개선되어야 하며, 시행사 중심의 반(半)상업사업으로 진행되어온 이 상황을 지금이라도 전수조사라는 조치를 통해 개선될 수 있다는 것에 다행이라는 생각이 듭니다. 향후에는 ​투명한 정보공개와 공공의 감독 강화, 그리고 조합원 권리보호 장치를 마련해야 한다는 핵심 개선 방향을 잡고 관련법 개정 등 정부의 의지로 추진해 나가주시기를 바랍니다.