도시계획 혁신 방향 및 구역지정 절차, 현황 검토

 현(現) 도시계획 체계는 20세기 제조업 시대에 마련된 것으로 토지의 용도(주거·상업·공업 등)와 밀도(용적률·건폐율)를 엄격하게 구분되어 운용하고 있습니다. 주거환경 보호를 위해 주거지역을 분리하고, 상업지역과 제조업 중심의 공장지역도 구분하고 있으나, 경제·사회구조 변화로 인해 새로운 공간전략이 요구되어 왔습니다.

ㅇ 지식노동 중심의 4차산업은 주거·문화·여가 등이 어우러져 정보교환·인재유입에 유리한 직주근접형 산업공간 선호

ㅇ 도시공간을 고밀·복합 개발하여 도시 내에서 이동시간을 줄이고, 한정된 공간을 효율적으로 활용하는 압축도시(Compact City) 부상

ㅇ 현재 공공주도의 도시계획은 디지털 전환 등 여건변화에 신속한 대응이 곤란하여 민간의 혁신성·창의성을 적극 활용할 필요

ㅇ 다만, 국민의 재산권과 직접적 이해관계가 있는 만큼 기존 틀을 유지하면서도 새로운 공간 수요를 뒷받침하는 특례구역 도입

'한정된 공간'이라는 의미는 도시지역에 인구의 92%가 거주하나, 사용면적(주거·상업·공업)은 전 국토의 4.1%에 불과하기 때문에, 도시계획 체계를 최근 시대변화에 맞게 적극 개편할 필요가 있다고 발표한 바 있습니다. (2023. 01. 05 국토교통부 보도자료)

이에 대한 자세한 보도내용을 살펴보고, 현재 도시혁신구역의 지정 및 진행현황을 살펴보고자 합니다.

도시계획 혁신 방향

1. 필요에 따라 토지 용도에 대한 칸막이 제거 → 도시기능 복합화 (시설 특성상 타 기능에 문제가 없는 곳은 주거, 상업, 공업 등 용도간 구분을 없애거나 복합 허용)

2. 기반시설 등을 고려한 토지이용 밀도 상향 → 도시의 집적화 (한정된 도시공간을 감안하여, 기반시설이 수용 가능한 곳은 고밀개발 허용)

3. 행정구역에서 생활권 중심으로 계획범위 확대 → 도시계획 광역화 (정주 인구가 아닌 생활 중심의 유동인구를 고려한 도시기본계획 수립이 가능하도록 근거 마련)

4. Bottom-up 방식 도시계획 변경 허용 → 도시계획 수립의 유연화 (빠르게 변화하는 시대에 맞게 신속한 도시개발이 가능하도록 도시계획 변경 절차 간소화)

도시규제로부터 자유롭고, 융복합적 도시개발이 가능한 공간혁신 3종 구역 도입

현행 도시계획 체계는 제조업 시대에 마련된 것으로 주거환경 보호를 위하여 토지의 용도(주거·상업·공업 등)와 밀도(용적률·건폐율)를 엄격하게 구분하여 운용하고 있다. 그러나 4차 산업혁명, 디지털 전환 등 경제·사회구조 변화로 인해 직주근접, 고밀·복합 개발 등 새로운 공간전략이 요구되고 있다. 이에, 국토교통부(장관 원희룡)는 최근 시대변화에 맞게 도시계획 체계를 개편*하기로 하고, 금년도 대통령 업무보고에서 제시된 ｢도시계획 혁신 방안｣을 1.6일(금) 발표하였다. 

그간 국토도시계획학회·건축공간연구원·국토연구원 주관으로 관련 연구를 진행하였고, 민간기업·지자체 등 이해관계자 의견수렴을 통해 이번 도시계획 혁신 방안을 마련하였다. 도시계획 혁신 방안의 주요 과제는 다음과 같다.

[융복합 도시공간 조성을 위해 3가지 종류의 공간혁신 구역을 도입한다.]

1) 도시혁신구역

경직적인 현행 도시계획으로는 민간의 창의적인 계획 수립과 융복합이 필요한 대규모 프로젝트 추진에 한계가 있다. 이에 지자체와 민간이 도시규제 제약 없이 창의적인 개발이 가능하도록 입지규제최소구역(’15 도입)을 전면 개편하여 “도시혁신구역”(한국형 White Zone)을 도입한다. 도시혁신구역은 도시 내 혁신적인 공간 조성이 필요한 곳에 기존 도시계획 체계를 벗어나 토지·건축의 용도 제한을 두지 않고, 용적률과 건폐율 등을 자유롭게 지자체가 정할 수 있게 한다. 다만, 복합용도 목적에 맞게 단일용도 비율은 70%, 주거용도는 50+α 이하로 한정

특히, 민간의 참여 활성화를 위해 민간 사업자가 도시혁신구역을 제안하는 경우에 도시개발 사업구역으로 지정된 것으로 의제하고, 제안자에게는 도시개발법상 사업시행 자격도 부여할 계획이다. 이를 통해 철도정비창 부지 등 민간이 선호하는 도심 내 유휴부지에 업무, 호텔, 주거, 병원, 공원 등의 다양한 시설이 고밀 융복합되는 개발사업이 활성화될 것으로 기대된다.

2) 복합용도구역

도시 관리 목적에 따라 주거·상업·공업지역 등 용도지역을 지정하고, 그에 맞게 설치 가능한 시설과 밀도를 각기 다르게 허용하고 있어, 주거지역내 오피스, 융복합 신산업 단지 조성 등 시대상 반영에 한계가 있다. 이에 주거지역내 상업시설 설치, 공업지역에 주거·상업시설 설치 등 기존 용도지역의 변경 없이도 다른 용도시설의 설치가 허용되는 “복합용도구역”을 도입한다. 복합용도구역의 밀도는 주변과 조화로운 경관, 복합화 촉진 등을 고려하여 기존 용도지역의 용적률 범위 내에서 적용하며, 노후·쇠퇴 등으로 도시 변화가 필요하나 전면 재개발보다는 점진적·융합적 전환이 필요한 지역에 지정한다.

[주거·공업·녹지 환경 보호를 위해 전용주거, 전용공업, 녹지지역은 적용 제한]

이를 통해 노후 공업단지, 쇠퇴 구도심 등을 주거·문화·업무 복합지역으로 점진적 전환하여 직주근접 수요 등에 부응할 것으로 기대된다.

3) 도시계획시설 입체복합구역

체육시설, 대학교, 터미널 등 다중 이용 도시계획시설은 복합적인 공공서비스 수요 증가에도 불구하고 용적률·건폐율·입지 제한 등으로 인해 단일·평면적 활용에 그치고 있다. 이에 도시계획시설을 융복합 거점으로 활용하고 시설의 본래 기능도 고도화할 수 있도록 “도시계획시설 입체복합구역”을 도입한다. 시설 복합화 또는 지하화 등을 추진할 경우 용도지역별로 설치가 제한된 도시계획시설도 설치를 허용하고, 도시계획위원회 심의를 거쳐 용적률·건폐율을 1.5~2배까지 상향해 줄 계획이다. (설치제한 시설로는 종합의료시설, 유원지, 전시장 및 국제회의시설, 시장, 체육시설, 청소년수련시설 등 14개가 있다.) 특히, 도시계획시설에 민간투자 활성화를 위하여 민간의 국공유재산 장기사용 등 특례 부여도 관계기관 협의를 거쳐 추진한다. 이를 통해 도시계획 시설을 입체적으로 복합화하고, 한정된 공간에 다양한 기반시설 확보도 가능할 것으로 기대된다.

4) 지정절차

특정 지역에 도시혁신구역과 복합용도구역을 적용할 경우 인근의 주거·교통 계획, 기반시설 등에 변화가 예상되므로 사전 영향 검토가 필요하다. 이 경우 도시혁신구역과 복합용도구역의 지정 위치 및 계획 내용, 도시 전체에 미치는 영향 등을 담은 “공간재구조화계획”(제도 신설)을 수립토록 하여 지역 단위의 공간계획을 종합적으로 검토할 계획이다. 특히, 공간재구조화계획에 대한 민간 사업자 제안을 허용하고, 재구조화계획 승인 시에는 기존 도시계획(도시기본계획, 도시관리계획) 변경 효과도 부여함으로써, 빠르게 변화하는 시대에 맞게 신속한 도시개발이 가능토록 절차도 간소화한다. 아울러 규제완화 효과가 큰 만큼 남용 방지를 위해 중앙도시계획위원회 심의를 거쳐 공간재구조화계획을 승인하도록 절차를 마련한다.

도시혁신구역, 복합용도구역 지정 절차

공간재구조화계획 수립 → 주민 및 지방의회 의견수렴 → 중앙도시계획위원회 심의 → 공간재구조화계획 승인, 구역 지정 및 고시

도시계획시설 입체복합구역은 시설 단위의 계획인 만큼, 일반적인 도시군관리계획 수립·변경 절차를 적용토록 합니다.

5) 공간혁신구역 적용으로 인한 지가영향 완화

공간혁신구역을 통한 규제 완화는 지가의 상승과 직결되므로 무분별한 개발방지를 위해 적절한 공공기여 방안이 필요하다. (공공기여 : 도시계획 변경에 의한 우발적 이익을 공공시설 등 기부채납 방식으로 환수하는 제도로서 ‘12년 ｢국토계획법(제52조의 2)｣에 도입) 이에 기존에 지구단위계획 지정·변경을 통한 이전부지·역세권 개발 등에만 적용되던 공공기여를 공간혁신구역까지 확대 적용한다. 공공기여는 공간혁신구역을 의제한 사업에도 적용하며, 해당 사업법령에 별도로 부담금 등을 규정한 경우에는 미적용한다. 환수방식은 기존과 같이 토지가치 상승 범위에서 지자체와 사업자간 사전협상으로 결정토록 하고, 지자체의 원활한 공공기여 제도 운영을 지원하기 위해 공공기여 가이드라인도 마련할 계획이다.

전 세계적으로 삶의 질의 중요성이 커지면서, 파리 15분 도시 등 일상생활과 시간을 고려한 도시계획이 확산 추세이다. 이에 생활권 단위의 도시계획 활성화를 위하여 현재 도시군기본계획상 부문계획인 생활권계획을 “생활권 도시계획”으로 제도화한다. 생활권 단위의 도시관리가 필요한 지자체는 권역내 개발방향, 생활 인프라 구축 계획, 밀도·높이 관리방안 등 생활권 중심 도시발전을 위한 생활권 도시계획을 수립할 수 있다. 특히 지역내 관광, 산업 등 일정기간 동안 체류하는 “생활인구”를 고려하여 계획을 수립토록 하고, 상위계획인 도시군기본계획상 계획인구및 토지개발물량 등을 조정할 수 있는 특례를 부여할 계획이다.

 

계획인구는 향후 20년간 도시의 인구변화 전망을 추정하는 것으로 토지개발물량 산정, 기반시설·주거·교통계획 등을 수립하는 기준으로 활용할 것이라고 합니다. 이를 통해 인프라와 자원은 갖추고 있으나 접근성 격차로 인해 지역별로 삶의 질의 차이가 나는 도시에서 일상 공간에서 주거·업무·문화·여가 생활을 모두 누릴 수 있는 생활권 도시로 전환될 것으로 기대됩니다.

본 내용은 국토교통부의 2023년 1월 보도자료를 출처로 하여 작성되었으며, 국토부는 앞으로 도시계획 혁신 방안 이행을 신속하게 추진할 계획이라고 합니다. 공간혁신구역, 공간재구조화계획, 생활권 도시계획 등 새로운 혁신 제도들을 도입하기 위한 ｢국토계획법｣ 개정을 추진하고, 새로운 제도 도입으로 인한 예상치 못한 부작용을 보완 및 민간에서 안정적인 제도 정착과 확산을 위해 공간혁신구역을 활용한 국토부 선도사업을 추진할 계획이라고 하였습니다. 이에 진행된 현황을 살펴보고자 합니다.

 

공간혁신구역 선도사업 후보지 16곳 선정

2024년 7월 1일 국토교통부 보도자료를 통해 다양한 기능을 복합하여 도심의 성장거점으로 조성될 수 있는 도시계획 특례구역으로  선정된 후보지를 알게되었습니다. 8월 7일부터 시행되는 법률에 따라 도시혁신구역, 복합용도구역, 도시·군계획시설 입체복합구역으로 지정될 수 있으며, 2차례의 지자체 공모를 통해 56곳을 접수하여 전문가 자문 등을 거쳐 16곳을 후보지로 선정하였다고 합니다. 특히 기존 도심 내 변화를 이끌어낼 수 있는 잠재력, 부지 확보 가능성, 지자체의 추진 의지 등을 중점적으로 검토하였고, 공간재구조화계획 수립, 사업시행자 선정, 개발사업 인·허가 등 절차가 차질 없이 진행될 수 있도록 지원할 예정이라고 합니다.

선정된 공간혁신구역 선도사업 후보지

• 서울시 양재역, 서울시 김포공항역, 서울시 청량리역, 양주시 덕정역, 광명시 KTX역, 의정부시 역전근린공원 등 6곳은 인구 밀집 및 산업·경제활동 중심지로 성장이 예상되는 교통거점 개발 구상안 제시
• 서울시 독산공군부대, 부산시 영도구 청학동 일원, 인천시 인천역, 청주시 교직원공제회, 상주시 시청 부지, 양산시 부산대 양산캠퍼스 등 6곳은 도시 확장, 주변 여건 변화에 따라 기존 시설의 이전이 필요한 곳이나, 산업구조 변화 등을 반영하여 새로운 기능 조성이 필요한 지역으로 분류
• 부산시 금사산업혁신플랫폼, 대전시 반석역 환승주차장, 울산 언양 임시버스터미널, 통영시 신아조선소 등 4곳은 기반시설을 복합 활용하거나, 민간의 창의적 개발을 유도할 수 있는 지역
• 선정된 지역은 관할 지자체가 구체적인 개발계획을 담은 공간재구조화계획을 수립하고, 법정절차를 거쳐 공간혁신구역으로 지정

 

국토교통부는 지자체의 공간재구조화계획, 사업시행자와의 공공기여 협상 등 구역 지정을 위한 후속 절차가 원활하게 진행될 수 있도록 사전 컨설팅, 공공기여 가이드라인 마련 등을 통해 지원할 방침이라고 합니다. 앞으로 도시혁신구역의 취지에 맞도록 꼭 필요한 구역에 지정되어 국토의 효율적 공간활용이 될 수 있도록 많은 분들이 관심을 가졌으면 합니다. 구독~ 감사합니다.